数据作为数字文明时代的新型要素，具有易复制、非均质、非消耗、权属关系复杂等新特点，对产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战。2022年12月19日，中共中央、国务院对外公开《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），系统性布局了数据基础制度体系的“四梁八柱”，擘画了数据要素发展的长远蓝图，对我国率先掌握数字文明时代第一要素——数据要素，迈向社会主义现代化强国新征程具有重要历史意义。
一、数据是数字文明时代的第一要素
文明是指人类社会在特定历史时期的生存方式以及居主导地位的主流价值观，实质是人类社会对人与自然关系的认识和行为。以“人与自然的关系”为基本判断依据，迄今为止，人类已经至少经历了原始文明、农业文明、工业文明三个时代。人类文明时代的演变和演替是一个从量变到质变的过程，表现为生活方式、生产方式、组织方式、思维方式等的改变。推动人类文明时代演变和演替的根本力量是人类生产力的不断提升，这其中，对生产要素的开发和配置起到了重要作用。
在原始文明时代，人类的主要追求是生存，主要的生存方式是采摘、捕捉、狩猎。受限于知识和技术，人类对自然界充满不解和畏惧，主要表现为顺从，还谈不上对生产要素的开发和配置。
到农业文明时代，人类的生存能力显著增强，生产方式主要有农产品种植、畜牧、养殖、加工等。但由于对自然条件十分依赖，因此生活方式主要表现为“依山傍水聚族”，顺应大自然的规律。这时期，推动生产力提升的要素主要是土地、劳动力，以及农业技术。由于农业文明时代的生产方式主要以开发利用土地为主，因此可以认为其核心资源是土地。在假定技术不变的前提下，由于土地面积在短期内保持不变，财富的积累主要依靠劳动力数量的增多来实现，因此可以认为农业文明时代的关键生产要素是劳动力。
进入工业文明时代，科学技术突飞猛进，人类企图改造甚至征服大自然，城市化、工业化等极大的改变了人类的生活、生产和认知。这时期，推动生产力提升的要素主要是劳动力、资本，以及工业技术。由于工业文明时代的生产方式主要以开发利用能源资源为主，因此其核心资源是能源资源。在假定技术不变的前提下，由于工业经济发展受土地面积约束较小，财富的积累主要依靠劳动力和资本数量的增多来实现。随着多次工业技术革命的推进，资本对财富积累的作用体现的更加显著，这主要是因为资本在掌控能源资源，以及科技等其他要素的投入方面发挥了决定性作用，因此工业文明时代的关键生产要素是资本。
近30年来，人类迎来数字文明时代。AI、5G、物联网、区块链、大数据、云计算等应用到社会生产经营领域，出现了互联网经济、共享经济、零工经济、平台经济、生态经济等系列形态，推动了智能制造等生产方式和无人驾驶等生活方式的变革，人类也越来越重视虚拟世界的开发和改造。在数字文明时代，数据成为新的生产要素，由于生产方式主要以开发利用数据为主，因此其核心资源是数据资源。同样，在假定技术不变的前提下，数字文明发展受土地、劳动力、资本数量的影响较小，受数据数量和质量的影响较大，特别是由于数据不同于传统生产要素，它具有多维属性特征，应用的场景越丰富，其价值就越能充分释放，因此数字文明时代的关键生产要素也是数据。这样一来，数据具备了数字文明时代核心资源和关键生产要素的双重身份。此外，由于数据要素不仅可以依靠自身的数量增加和质量提高来提升生产力，还可以通过大数据的运算来优化和升级数据模型，推动数字技术进步，进而赋能其他生产要素，因此，数据可以被称为数字文明时代的第一要素。
纵观前三个时代的发展轨迹，由于农业文明时代生产要素的积累和升级受自然约束较强，技术进步和财富积累速度较慢，因此土地资源丰富，且人口持续稳定增长的国家或民族就能引领世界发展。这也解释了为什么在漫长的农业文明时代，中华民族能长期处于世界领先地位。进入工业文明时代，生产要素的积累和升级受自然约束减弱，资本积累和技术进步速度较快，特别是科技作为第一生产力的特征逐渐显现，率先积累资本和掌握工业技术的国家或民族就能引领世界发展。此外，由于工业文明时代的技术种类更多、进步周期更短，因此难以再像农业文明时代那样出现一个长期保持世界领先的国家或民族，而是会先后出现多个国家或民族引领世界发展。在短短两百年左右的工业文明时代中，先后出现了“日不落”和“美国优先”两个发展阶段。根据上述逻辑，在数字文明时代，只有率先掌握数据要素和不断实现数字技术创新的国家或民族才能引领世界发展。
拥抱数字文明是大势所趋和必然选择，对中华民族而言，我们正处在从工业文明向数字文明演替的阶段，是实现中华民族伟大复兴的重要历史机遇期。检视自身发展，我国工业经济发展的要素条件、组合方式、配置效率正在发生改变，面临的硬约束明显增多，资源环境的约束越来越接近上限，碳达峰、碳中和成为我国中长期发展的重要框架，传统依赖高投入、高耗能、高污染、低效益的发展模式已经难以持续。环顾海外形势，以美国为首的西方工业强国不断对我国实施关键技术“卡脖子”战略，过去采用的“市场换技术”和“模仿创新”战略也已经难以为继。此外，在全球最尖端的半导体竞争领域，随着摩尔定律的逐渐失效，后摩尔时代已然到来，我国除了要缩小与发达国家之间的既有技术差距，还要面对后摩尔时代新技术发展的难题。在此背景下，“数据二十条”的出台提供了一把掌握数字文明时代发展主动权的钥匙，为充分利用我国天然的大数据规模优势和应用场景优势提供了制度基础，对我国率先掌握数据要素和持续实施数字技术革命指明了方向，对实现中华民族伟大复兴具有重要意义。
二、数据基础制度是以习近平同志为核心的党中央对生产要素制度的历史性创新
2021年11月，在中共建党百年之际，党的十九届六中全会审议通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，将党的百年奋斗历史划分为新民主主义革命时期、社会主义革命与建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代四个阶段。一百年的光辉历程既是一段中国共产党团结带领全国各族人民为争取民族独立、人民解放和实现国家富强、人民幸福的奋斗史，也是一部生产要素和经济体制改革的演进史。
1921年7月，中国共产党应运而生，开启了新民主主义革命时期。新民主主义革命时期的中国是一个落后的农业大国，农民占全国总人口的80%以上（1927年），农业产值占工农业总产值的比重约为65.9%（1920年）。以毛泽东同志为代表的中国共产党人将农民、土地问题与中国革命出路问题紧密结合起来，开展了解放土地和劳动力生产要素，以及合理利用其他生产要素的制度探索，最终取得了新民主主义革命的胜利。
新中国成立后，中国开启社会主义革命与建设时期。在此期间，中国期望从一个落后的农业国发展为一个先进的工业化国家。以毛泽东同志为核心的党中央领导全国人民完成了社会主义革命，奠定了土地、劳动力、资本、技术的四要素地位，开始探索和实行生产要素的计划配置，进一步释放了土地和劳动力要素的活力，为大规模农业生产和支持国家工业化提供了制度基础，但同时也导致生产要素和许多资源的错配问题。
1978年12月，党的十一届三中全会召开，标志着中国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期。这一时期，党面临的主要任务是继续探索中国建设社会主义的正确道路，解放和发展社会生产力。以邓小平同志为核心的党中央强化了四种生产要素对经济发展的重要地位，全面开启了探索和实行生产要素的市场化配置改革阶段。尤其是探索发展资本市场和正式提出“科学技术是第一生产力”的重要论断，为有效释放要素价值，解放和发展生产力注入了强劲动力。
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾发生了根本性变化，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。以习近平同志为核心的党中央坚持和完善了四种生产要素的市场化配置制度，创造性的将数据确立为生产要素，提出要构建以数据为关键要素的数字经济，开启了探索和实行数据要素市场化配置的新阶段。按照探索历程，可以划分为三个阶段。
第一阶段是2015年以前，初步探索数据资源价值。“春江水暖鸭先知”，随着全球计算产业迅速发展，以数据库、云计算、互联网平台等为代表的企业率先发现数据在产品研发设计、企业优化运营、市场精准营销等领域的巨大价值，开始通过各类平台或终端大量获取数据、训练模型，赋能产业发展。2015年4月，中国第一家数据流通交易场所——贵阳大数据交易所正式挂牌运营，率先探索数据要素市场培育。当年8月，国务院颁布《促进大数据发展行动纲要》，提出数据是国家基础性战略资源，要“全面推进我国大数据发展和应用，赋能传统经济”，数据的价值首次在国家层面获得认可。10月29日，党的十八届五中全会进一步将大数据上升为国家战略，标志着我国正式全面启动大数据发展国家战略。
第二阶段是2016年至2021年，确立数据的生产要素地位和市场化配置制度。2016年12月，国家工信部印发《大数据产业发展规划（2016-2020年）》，再次强调数据是国家基础性战略资源，是21世纪的“钻石矿”。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出“要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济融合”，强调了数实融合对培育新增长点、形成新动能的重要意义；同年12月，习近平总书记主持中共中央政治局第二次集体学习并在讲话中指出“要构建以数据为关键要素的数字经济”，数据作为数字经济的关键要素地位得到确立。2019年10月，党的十九届四中全会首次将数据确立为生产要素，按贡献参与分配。至此，以习近平同志为核心的党中央完成了“数据是什么”的探索。进入2020年，党中央将数据纳入生产要素范畴，继续深化探索如何配置和治理数据要素的问题。2020年4月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为一种新型生产要素写入文件，提出要“加快培育数据要素市场”，并在次年12月颁布的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中提出建立健全数据流通交易规则，正式拉开了数据作为生产要素进行市场化配置的制度探索大幕。2021年是我国数据治理立法的重要年份，随着数字经济快速发展，平台经济数据治理等领域逐渐暴露出一些问题。对此，我国加快推进数据治理的制度建设，密集出台数据安全相关法律法规，围绕网络安全、个人信息主权与保护、数据分级分类管理等方面进行制度规范，颁布了《网络安全法》、《民法典》、《数据安全法》和《个人信息保护法》四部法律法规，逐渐形成“兼顾安全与发展”的中央-地方两级数据治理制度。2021年3月，习近平总书记在中央财经委第九次会议上强调要“加强数据产权制度建设、强化平台企业数据安全责任”。2021年12月24日，国家发展改革委等九部门联合颁布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，提出要细化平台企业数据处理规则，探索数据和算法安全监管等。至此，以习近平同志为核心的党中央从总体上完成了“数据要素如何配置”的问题。
第三阶段是2022年以来，开启数据要素基础制度体系化建设新征程。2022年伊始，国家发展改革委先后组织“我为数据基础制度建言献策”和“数据基础制度观点征集意见”活动，充分发掘全国各地科研院所、企业单位、社会团体和公众的智慧，为构建数据基础制度的总体思路、数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等贡献了宝贵建议。2022年6月，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会第二十六次会议，审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，并指出“数据正深刻改变着生产、生活和社会治理方式，强调数据基础制度事关国家发展和安全大局，要加快构建数据基础制度体系”，为数据基础制度的体系化建设奠定了坚实基础，也为制度的最终制定按下了加速键。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告强调要“强化数据安全保障体系建设，加快建设数字中国，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”，对数据要素的价值应用指明了方向。2022年12月，中共中央、国务院印发的“数据二十条”首次确立了数据基础制度体系的“四梁八柱”，擘画了数据要素发展和赋能经济发展的长远蓝图。
当前，我国已经开启实现第二个百年奋斗目标的新征程，正朝着全面建成社会主义现代化强国的宏伟目标继续前进。与新征程同步开启的，正是中国快速增长的数据规模。根据ICD对中国数据规模的预测，随着互联网用户的增加和数字基础设施普及速度的提升，中国将成为数据量增长最快地区，预计每年将以30%的增速提升，从2018年的7.6ZB（约占全球比重23.4%）增长至2025年的48.6ZB（约占全球比重27.8%），并在2025年成为全球最大的数据区域。数据要素可以通过新知识、新生产、新匹配三个途径赋能经济发展，在新时代新征程背景下，以习近平同志为核心的党中央对“数据有什么价值”“数据是什么”“数据要素如何配置”“数据要素及相关产业如何发展”等问题进行开拓性研究和探索，正式确立数据要素基础制度，具有历史性伟大意义，为实现资源倍增、效率倍增、市场倍增、财富倍增奠定了坚实的基础，为实现第二个百年奋斗目标和全面建成社会主义现代化强国的宏伟目标提供了现实路径。
（作者：清华大学社会科学学院经济学研究所 戎珂/黄成）
