自2012年中美光伏“双反” (反倾销、反补贴) 案以来，中国光伏产业发展的外部环境逐渐恶化。中国对欧光伏产品出口额200多亿美元，约占我国光伏产品出口总额的80%。中欧争端最终以中国光伏产业代表与欧委会就中国输欧光伏产品达成价格承诺圆满结局，被誉为新一届政府经济外交的首战告捷，但短短两年内，中国分别与美国、欧盟等主要贸易伙伴在光伏产业补贴问题产生争端，所以有必要借机反思我国光伏产业补贴政策，并纠正不合理的地方，以促进光伏产业的健康发展。
　　
　　政府补贴政策与产能过剩之间的关系仍待探究
　　2013年，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）明确提出光伏产业发展面临产能严重过剩问题，但《意见》并没有提出政府补贴政策与产能过剩之间的关系，相应地，对光伏补贴问题也未深究。
　　
　　国内光伏补贴政策一直以来都存在争议，其原因在于一是政出多门，如财政部“金太阳”光伏项目补贴，住建部“光伏建筑”项目补贴，国家能源局光伏示范项目补贴，大型光伏电站电价补贴等；二是政策设计存在问题，政策可执行性不强，导致政策效果较差。
　　
　　从技术和规模上，可以将国内光伏应用市场电站分为两大类，一类是大型光伏电站，另一类是分布式能源建设，如“金太阳”示范工程的屋顶光伏建设，国家相继对这两种光伏电站项目出台了相应的补贴政策。对于大型光伏电站来说，其面临的劣势主要是大型光伏电站远离电力负荷区，且当地电网基础建设极度不完善，使得光伏发电难以输出。在西部荒漠地带大力建设的大型光伏电站不能实现就地消纳，也难以解决东部缺电问题。建设大型光伏电站，如果考虑巨大的电力输送成本以及政府补贴的巨额支出，会大大降低大型光伏电站的经济性。
　　
　　与大型光伏电站相比，分布式能源“金太阳”示范工程最大的优势在于靠近电力负荷区，光伏所发电量可以就地消纳，不产生电网环节的输送成本。并且其分布式布局特性也完全符合太阳能分布式特性，所以仍然是未来光伏应用领域的重要发展方向。该项补贴是日前补贴规模最大、持续时间最长的，在东部和沿海城市此类项目最多。根据统计数据，2009-2011年的装机容量分别是624MW、272MW、600MW。目前“金太阳”项目采取“先补后建”的补贴方式，即先下发补贴资金的70%用于项目建设，其余30%资金在项目完工验收合格后发放。“金太阳”补贴对于光伏组件厂家的去库存化以及光伏产业的发展无疑起到了巨大的推动作用，但由于补贴缺乏有效的监督管理，尤其是“先补后建”的形式，使得骗取补贴的现象时有发生，降低了补贴政策的有效性。对于“金太阳”示范项目来说，重点在于完善补贴的监督机制，既有利于调动各方参与的积极性也要保证补贴真正落到实处，通过机制设计降低监管成本。
　　
　　从国内已经实施的光伏补贴来看，西部地区在光伏电站建设方面具有地域优势，但需要协调解决“上网”问题；“金太阳”和“光伏建筑”必须加强监督管理，提高补贴的有效性；按照发电量给予补贴是科学、合理的补贴方式，但需要引导、完善。
　　
　　国外屋顶光伏电站建设是补贴主要方向
　　国外光伏补贴政策主要有三类：第一，补贴安装光伏系统，日本采用此方法；第二，补贴光伏发电上网电价，德国、西班牙等国采用；第三，美国加州同时运用这两种方法。从政策实施效果来看，日本在1994-2003年间成功实施一轮补贴，促使2004年日本光伏累计安装量达1100兆瓦，成为当时全球光伏容量最大的国家。2004年，德国政府通过上网电价法(即著名的EEG法案)，促进了光伏安装量激增。德国方法对于上网电价补贴设置了逐步递减机制，即随光伏系统安装完成后，此后每年的固定价格下调一定的比率。该方法随后被西班牙、意大利、希腊、法国采用。
　　
　　2006年，美国加州综合运用这两种补贴方式，对中小系统实施投资补贴或上网电价法，对大系统实施上网电价法，初始上网电价0.39美元/千瓦时，维持5年，逐年降低。投资补贴法增加了财政支出，从而增加了纳税人的负担，但这种方法实施非常方便。上网电价法使光伏补贴由电力公用事业的消费者承担，且更加注重光伏发电的实际效果，但增加了管理负担。此外，投资补贴法注重设备安装的容量，忽略了设备的实际运行情况，而上网电价法则更有效地促进了光伏设备的使用。
　　
　　从国外补贴机制来看，补贴要有退出机制，逐步降低补贴比例，补贴的最终目标是去除补贴，通过不断调整补贴政策，以达到取消补贴的最终目的。
　　
　　从补贴对象上，国外屋顶光伏电站建设始终是补贴的主要方向。德国超过90%以上的光伏项目是屋顶光伏电站项目，欧美国家对屋顶光伏电站建设补贴标准明显高于大型光伏电站，越是小型、自发自用比例高的项目获得补贴额度也就越高。欧美国家的光伏工程大都靠近电力负荷区，所发电量随发随用，最大限度利用了光伏所发电量，实现了政府推动清洁能源的目标。
　　
　　从补贴方式上，为提高补贴政策的效率，欧美光伏产业补贴很少采用事前补贴的政策，并注重通过法律形式来规范补贴，避免补贴资源被滥用。因此，应借鉴国外光伏电站补贴的政策优势，摒弃不合理的政策规则，寻找到合理补贴之道，从而有效使用补贴资金，促进我国光伏产业的健康发展。
　　
　　补贴研发与终端利用环节更为有效
　　第一，政府应适度减少对光伏产业的补贴力度。从国内实践来看，政府补贴居主导地位，盲目发展造成产能过剩，是光伏产业发展面临的首要问题。部分光伏企业破产给当地政府带来了巨大的财政负担，也导致光伏企业缺乏市场竞争意识，丧失自我生存发展能力。在经济增速下调、财政压力增大的情况下，应适当缩小补贴规模，着力提高光伏产业的竞争能力和创新能力。
　　
　　第二，建立光伏补贴的部门协调机制，制定统一的光伏补贴标准。当前国内不同部门都有自己的补贴体系，各自为政的结果不仅效率低下，而且由于缺乏顶层设计，使得光伏产业发展处于无序状态，通过建立部门之间的协调机制，不仅有利于在光伏贸易的问题中统一认识、统一行动，也有利于就光伏补贴标准进行国际交流。
　　
　　第三，选择合理的补贴环节。当前国内光伏补贴很大部分给了设备制造环节。与补贴生产者相比，补贴研发与终端利用环节更为有效，这是未来补贴政策调整的重要方向。《意见》也提出大力支持用户侧光伏应用，政策效果如何还有待进一步的观察、评估。
　　（刘长松 作者单位: 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 本文转载自《WTO经济导刊》第122期）