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从G20汉堡峰会看全球经济治理的“变”与“不变”
2017-08-29 00:08
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  7月8日,以“塑造联动世界”为主题的二十国集团(G20)领导人第十二届峰会在德国汉堡闭幕。与会各国领导人围绕贸易、金融、数字经济、能源、气候变化、难民移民、反恐等重大全球性议题展开讨论。而支持全球化和反对贸易保护主义则是此次峰会的焦点,并折射出全球经济治理的“变”与“不变”。

  全球经济治理的三个“变”

  一是美国在全球经济治理中的地位和作用明显下降

  国际金融危机前,美欧发达国家一直是经济全球化的主要推动者和受益者,也是现行全球经济治理体系构架的创立者和主导者。国际金融危机爆发后,全球经济治理体系暴露出的弊端越来越多,已难以适应国际政治经济格局的深刻调整和变化,G20机制作为国际经济合作重要平台的功能和作用日益凸显,发展中国家和新兴经济体拥有更多平等参与全球经济治理的机会。这一时期,美国在全球经济治理中的地位和作用虽然有所下降,但总体上仍起主导作用,只不过其拥有的地位和扮演的角色已由过去的“霸主”转向“盟主”。

  当历史的年轮转向2016年时,经济全球化正处于一个历史的逆风口,反全球化浪潮在美欧发达国家已体现在政治和政策层面。英国脱欧、意大利总理伦齐宣布辞职、欧洲难民危机、民粹主义党派兴起、特朗普成功当选美国总统等一系列国际大事件,已经并将继续对经济全球化和全球经济治理带来复杂而深刻的影响。

  特朗普就任美国总统后,奉行“美国优先”政策理念,对外经济政策走向保守、战略转向收缩,相继宣布退出TPP和气候变化《巴黎协定》,并将国内经济面临的一些问题归咎于贸易全球化,对于美国长期以来存在的巨额贸易赤字也心存不满,显示出明显的保护主义倾向。今年3月份,在德国巴登举行的G20财长和央行行长会议上,由于美方的压力,会议对外发布的联合公报中却未能将反对贸易保护主义写入其中。

  在刚刚落幕的G20汉堡峰会上,特朗普在反对贸易保护主义、支持全球化方面虽然有所妥协和让步,但由于美国坚持退出《巴黎协定》,导致此次峰会未能在气候变化问题上达成共识。这不仅反映了美欧发达国家之间裂痕的加深,也反映了美国主导全球经济治理的盟主地位明显减弱。不难预料,今后一个时期美国在全球经济治理中的地位和作用下降或将成为一个新常态。

  二是欧美发达国家在全球性问题上的立场和观点明显分化

  特朗普当政后,立即宣布退出TPP,使日本、新加坡等传统盟友感到失望;在欧洲难民安置问题上,美国与澳大利亚也有明显的纷争;特别是,美欧发达国家在气候变化、安全防卫、经济一体化等诸多全球性问题上表现出的分歧和矛盾也愈益明显。

  历史地看,奥巴马当政时期,奥巴马总统虽然加速推进其战略东移,重视与亚太地区的政治、经济和安全合作,但与欧洲盟友关系上,他曾多次公开强调跨大西洋合作的重要性,支持欧洲一体化和欧盟发挥重要作用,声称美国将与欧洲“建立强大的伙伴关系以迎接共同挑战”,并表示支持欧盟加强欧洲防务、进一步提升欧盟在维护和平与安全方面的作用。但在欧洲人眼里,“美国显得傲慢,不顾别人的感受”,以致他们不再一味照顾美国立场,对美国“无条件”的配合和支持。这一时期,美国的欧洲盟友们对奥巴马政府采取的对外政策主张虽然总体给予支持,但在阿富汗问题、中东问题、对俄政策以及化解欧洲债务危机等问题上也是有所保留的。

  特朗普上台后,实行“美国优先”的单边主义政策,推行贸易保护主义、退出《巴黎协定》,颠覆了美国传统的自由贸易观,破坏了西方阵营内部的团结。在英国脱欧问题上,特朗普表示全力支持英国脱欧,认为“英国脱欧将是非常好的事情,英国将有自己的身份定位,可以选择移民,可以自由地与其他国家签订自由贸易协定”。在盟国安全防卫方面,特朗普大选期间就曾扬言要求美国的盟友交纳更多的安全防卫“保护费”,甚至声称北约组织已经“过时”,并一再表示如果北约成员国要美军继续保护他们,就必须增加各国的军事开支。在今年5月举行的北约峰会上,特朗普虽然收回“北约过时”的言论,但却绝口不提北约宪章第五条规定的集体防御承诺,甚至厉声斥责北约盟友“欠下巨款”,引发了欧洲盟友的震惊和担忧。随后举行的意大利七国集团峰会上,虽然各方讨论的议题涉及贸易、安全与反恐、难民、气候等多个领域,但最终也只是在安全与反恐问题上达成共识,气候变化方面存在的分歧仍然很大,显示出美欧发达国家之间的分歧非但没有弥合,反而有所加深,以至于德国总理默克尔强调:“欧洲应该用自己的手掌握自己的命运。”

  事实上,气候变化问题一直是引起欧美分歧的一个老问题。小布什时期,作为《京都议定书》的参与国之一,出于促进本国经济增长和让新兴大国承担相应减排责任的考虑,当时美国政府拒签该条约。到了奥巴马时期,奥巴马总统开始大幅调整美国在气候变化问题上的相关政策立场,在其离任前促成了全球气候变化《巴黎协定》的成功签署。然而,特朗普上台后,立即宣布退出《巴黎协定》,不仅是对奥巴马政绩的再次否定,也是对国际社会应对气候变化努力的反叛和挑战。

  此次德国汉堡峰会,虽然与会各方就防范贸易保护主义、打击恐怖主义以及跨国避税现象形成一系列共识,但由于特朗普在气候变化问题上坚持原有的立场,致使此次峰会留下很大缺憾。此外,美欧发达国家在欧洲钢铁税收问题上也存在着显著的分歧。

  三是以中国为代表的新兴经济体在全球经济治理中的话语权和影响力明显提升

  全球经济治理进入历史新阶段,最突出的表现是,以中国为代表的新兴经济体群体性崛起,新兴经济体的国际地位和影响力日益提升。国际金融危机后,G20上升为宏观经济政策协调和国际经济合作的主要平台。IMF和世界银行推动其份额与投票权改革,加大新兴市场和发展中国家的代表性和话语权。2016年10月,人民币正式纳入IMF特别提款权(SDR)篮子货币,占比达10.92%,仅次于美元和欧元。随着经济全球化带来的世界经济发展失衡、国际金融市场持续动荡、全球多边贸易谈判停滞等负面效应不断凸显,以发达国家主导的全球治理理念、模式和角色面临重大挑战,新兴经济体在全球经济治理中开始由原先适应被动式参与转向积极主动参与和引导。在这方面,中国的表现最为引人注目,其贡献也最为突出。

  当近年经济全球化遭遇逆流时,中国在推动构建国际经济新秩序中的角色和担当令人鼓舞、印象深刻。从去年9月的G20杭州峰会到今年1月的达沃斯世界经济论坛,从今年5月的北京“一带一路”国际合作高峰论坛到刚刚闭幕的G20汉堡峰会,中国国家主席习近平相继发表了一系列重要讲话,始终坚定地捍卫和倡导全球经济包容性和开放性发展,呼吁国际社会要适应和引导好经济全球化,消解经济全球化的负面影响,让它更好惠及每个国家、每个民族,要让经济全球化进程更有活力、更加包容、更可持续,共同打造人类命运共同体。此次汉堡峰会上,习近平主席在发表主旨演讲中提出要坚持建设开放型世界经济大方向、共同为世界经济增长发掘新动力、携手使世界经济增长更加包容、完善全球经济治理等一系列战略举措和政策主张。这既为经济全球化发展和全球经济治理改革指明了方向,也为事关人类前途命运的重大问题提供了“中国方案”。值得一提的是,今年德国汉堡峰会的“塑造联动世界”主题与中国杭州峰会的“创新、活力、联动、包容”主题一脉相承,“中国元素”和“中国底色”跃然而现;此次峰会还将发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置,并在推进非洲工业化方面提出《非洲契约》,较好地体现了杭州峰会行动倡议精神。

  此外,习近平主席在峰会期间主持了金砖国家领导人非正式会晤的系列活动,并表示金砖国家要巩固自己在G20中的角色和位置,借此平台加强国际经济合作,同时要带动国际社会向广大发展中国家特别是非洲国家提供支持。这不仅让与会各国领导人感受到中国正在全球经济治理中所发挥的重要作用,同时也让世界看到了金砖国家等新兴经济体参与全球经济治理的积极姿态。

  全球经济治理的三个“没有变”

  一是促进世界经济复苏与增长的核心议题没有变

  国际经济危机爆发后,加强全球宏观经济政策协调、促进经济尽快复苏与增长成为国际社会的一项紧迫而重大的任务,由此推动了G20机制规格由部长级论坛上升到领导人峰会,并于2008年11月在美国华盛顿举行首届峰会。起初,峰会每年举行2次,2011年后改为每年举行一次,至今已举办了12次。过去一段时间以来,G20机制作为推动全球经济治理和开展国际经济合作的主要平台,在抗击国际金融危机、促进世界经济复苏与增长方面发挥了不可或缺的重要作用。

  从历次峰会的议题看,促进世界经济复苏与增长始终是一个核心议题。从2008年首届华盛顿峰会提出的共商促进全球经济发展的举措,到2009年4月第二届伦敦峰会提出的复苏全球经济和同年9月第三届匹兹堡峰会提出推动世界经济复苏、转变经济发展方式,再到2010年6月第四届多伦多峰会正式启动强劲、可持续和平衡增长框架以来,历次峰会都把促进世界经济增长视为一个首要的目标,并将其与就业增长、包容性增长、可持续发展、创新联动发展紧密联系起来,极大地丰富了世界经济增长的内涵。

  2016年9月举行的第十一届G20杭州峰会,就推动世界经济强劲、可持续、平衡和包容增长的一揽子政策和措施形成“杭州共识”,制订了《杭州行动计划》,强调实现有活力的增长并创造更多就业,必须挖掘增长新动力。同时,重申提振全球需求以支持短期增长的重要性,并认为必须消除供给侧制约,以持续提升劳动生产率,拓展生产的边界,释放中长期增长潜力。更加注重结合2030年可持续发展议程、亚的斯亚贝巴行动议程和《巴黎协定》,努力开创全球经济增长和可持续发展的新时代。

  刚刚落下帷幕的第十二届G20汉堡峰会,以“重塑联动世界”为主题,突出分享全球化成果、增强增长韧性、提高可持续性、负责任地发展的几大议题,并再次把经济增长和发展问题放在宏观经济政策框架的突出位置。此次峰会期间,中国国家主席习近平在发表主旨演讲时强调,当前世界经济出现向好势头,是近年来最好的经济形势。有这样的局面,同二十国集团的努力分不开。同时提出要共同为世界经济增长发掘新动力、携手使世界经济增长更加包容等一系列政策主张。所有这些理念和主张,充分体现了二十国集团领导人和国际社会推动实现世界经济强劲、可持续、平衡和包容增长的不懈追求和不变初心。

  二是反对贸易保护主义的一贯立场没有变

  国际金融危机后,国际社会深刻汲取上世纪三十年代初爆发世界经济大危机后采取的贸易保护主义给世界经济复苏带来严重阻碍的历史教训,更加坚定反对贸易保护主义。G20历次峰会都将反对贸易保护主义、促进贸易增长作为一个重要议题和对外表态的立场。

  自去年杭州峰会以来,世界经济形势出现积极变化,各主要经济体经济回升势头明显,G20成员今年有望实现危机后首次全部正增长,但同时也面临不少的挑战和不确定性。其中,最大的挑战之一就是美国经济政策取向极端化可能带来的风险和冲击。这不仅体现在美国的贸易和减税政策上,甚至也体现在美联储实行的货币政策上。从贸易政策角度看,特朗普总统以所谓不公平贸易为由要对中国、墨西哥等相关国家征收惩罚性关税。上台后,公开质疑WTO的争端解决机制的法律效力,主张在贸易争端解决中优先适用国内法,而不受制于WTO的裁决。今年3月举行的G20财长和央行行长会议,最后发布的联合公报也由于美国方面的原因仅提及要加强贸易在经济中的作用,却罕见地未提及反对贸易保护主义。

  针对这一形势,世界银行指出,尽管近期全球金融条件仍有利于经济增长,但如果美国等发达国家加快收紧货币政策,将有可能引发全球金融市场动荡。IMF也强调,世界经济发展不平衡现象明显,部分国家转向内向型经济政策,甚至出现贸易保护主义倾向,全球经济增长面临重大挑战。

  过去一段时间以来,中国一直是全球贸易保护主义的最大受害者,同时也是维护全球多边贸易体系、反对各种保护主义的坚定支持者和捍卫者。去年举行的G20杭州峰会发布的联合公报中,就旗帜鲜明地提出要继续努力建设开放型世界经济,反对保护主义,促进全球贸易和投资,加强多边贸易体制,确保全球化背景下的经济增长提供惠及更多人的机遇、得到公众普遍支持。

  此次汉堡峰会上,中国、欧盟、日本都明确表示支持贸易自由化。除中德加强双边合作外,欧盟与日本在峰会前正式签署了一项广泛的新自由贸易协定,展示了对自由贸易的强烈支持。德国总理默克尔在此次峰会闭幕新闻发布会上也再次重申,要与贸易保护主义作斗争,接受经济合作与发展组织和世界贸易组织的监督。同时强调G20领导人承诺市场开放,反对贸易保护主义,决定建立稳定的国际贸易体系,促进跨国投资。所有这些共识和努力,充分体现了二十国集团领导人和国际社会倡导自由贸易、反对贸易保护主义的坚定立场和不变决心。

  三是支持经济全球化深入发展的总体态势没有变

  当前,逆全球化思潮和行为是美国等发达国家对其推动的经济全球化主动收缩的表现,是对经济全球化中利益分配不满、转嫁国内矛盾的反映,也是美国等发达经济体主导全球治理能力和意愿趋弱的表现。国际社会要正视经济全球化进程中出现的问题,通过打造合理有效的全球经济治理模式,矫正经济全球化进程中的市场失灵,加大国际公共品供给,让经济全球化更多惠及发展中国家和弱势群体。

  此次汉堡峰会是德国作为全球化的推动者和捍卫全球化成果的重要舞台。特朗普坚持退出《巴黎协定》虽然会给全球应对气候变暖带来新挑战,也会给经济全球化的未来前景蒙上阴影。但从峰会达成的共识看,支持全球化和主张全球多边贸易体制仍然是国际社会的主流趋势。G20领导人一致支持全球化,承诺市场开放,反对贸易保护主义,决定建立稳定的国际贸易体系,促进跨国投资。与此同时,IMF、世界银行和WTO三大国际组织的负责人也强烈呼吁G20领导人采取措施推进贸易一体化,促进全球经济发展。这些都是此次峰会取得的重要成果。

  中国在推进全球化方面所作的努力,也是有目共睹的。从去年杭州召开的G20峰会,到今年举行的世界经济论坛2017年年会,再到5月举行的“一带一路”国际合作高峰论坛,中国在各个场合都展现出推进全球化的积极姿态。在此次峰会上,中国国家主席习近平发表主旨演讲时强调要坚持建设开放型世界经济大方向,中国将继续成为世界经济的“稳定器”、经济全球化的维护者和杭州峰会成果的巩固者,与各国一道推动各方达成更多共识。中国倡议并积极推动“一带一路”建设,站在打造人类命运共同体的高度,努力为国际社会提供公共产品,与各国携手共同促进世界经济强劲、可持续、平衡和包容增长。

  特别是,此次汉堡峰会设置的“塑造联动世界”主题充分彰显了杭州峰会的“创新、活力、联动、包容”主题精神,也充分展示了G20领导人支持和推动全球化的“共识”和决心。当前,中德两国已成为推动全球化的重要力量,双方深化全面战略伙伴关系,巩固两国经贸合作基础,加强两国制造业战略对接,德国积极参与“一带一路”建设,都将为经济全球化注入新的动力。所有这些倡议和行动,充分体现了二十国集团和国际社会支持经济全球化、维护全球多边贸易体制的战略取向和不变信心。

  (原载《中国发展观察》2017年第14期)

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