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区域生态合作让京津冀共享“天蓝、地绿、水净” | 地方亮点
2018-03-20 00:03
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  本文首发于2018年3月1日 《中国战略新兴产业》

  京津冀协同发展是重大国家战略。其整体定位是建设以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。首要任务是解决北京“大城市病”,核心是有序疏解北京非首都功能,通过调整经济结构和空间结构,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,并提出交通、环保作为三地协同发展的突破口和区域合作的重点领域。

  区域合作解决环境问题成为唯一途径

  2016年,京津冀土地面积21.6万平方公里,占全国的2%;总人口10440.4万,占全国的7.6%;地区生产总值合计74612.6亿元,占全国的10%。在区域分工中,京津是我国重要的经济中心,河北以服务京津、输送资源、保障生态为前提,区域经济社会发展不平衡问题突出。为此,京津冀非常注重通过区域合作解决问题,从最初的经济协作不断深化,逐步拓展到人口疏散、产业升级与转移、生态环境、城市规划等多个方面,最终实现京津冀的一体化发展。

  随着京津冀协同发展上升至国家战略,京津冀区域合作再度成为社会关注的热点。由于行政区划、市场机制不完善等原因,历史上京津冀一体化进展缓慢。《京津冀协同发展规划纲要》明确了功能定位与发展定位,切实推进实质性、深层次合作。从三地发展阶段、产业结构、产业层次和资源禀赋等各方面看,推进区域产业合作、加快产业升级具有内在动力与现实基础,加快生态环境合作具有重要现实意义。由于生态环境的不可分割性与跨界性特征,通过区域合作解决环境问题就成为唯一途径。

  当前,京津冀共同面临着生态环境问题,生态环境是经济、社会发展的客观基础,要保障京津冀的可持续发展和京津冀一体化的顺利实现,必须加强区域生态合作和生态环境建设。

  目前,京津冀区域面临十分严重的生态环境问题,区域河湖干枯断流、湿地山泉消失、水土流失加剧、地表水源污染、土地沙化、草场退化、森林破坏和沙尘暴频繁发生。冀北地区对京津冀地区的生态系统功能具有重大影响。冀北24县形成面积达数8万多平方公里的“环京津贫困带”,贫困人口达180多万。作为少有的贫困地区与生态脆弱区、水源保护区、生态敏感区四区重合,其特殊的区位决定京津冀整个地区现代化和生态安全,具有重大的经济和政治影响。

  面对京津冀区域生态环境问题,通过区域合作解决生态环境问题已达成政治共识,区域合作生态先行已成为京津冀合作的重点内容。

  积极探索生态补偿制度措施

  目前,区域内主要的生态环境合作机制如下。

  第一,大规模的国家生态治理工程。通过国家出资组织,为净化京津水源、改善生态环境发挥了积极作用,显示出中央政府在提供区域公共产品方面的特有优势。国家投入工程普遍存在重建设、轻维护的问题,难以保证绿色屏障工程的质量和可持续性。目前京津冀资源环境关系仍是靠行政调控和行政命令配置,缺乏市场力量参与及地方政府的积极配合,使得生态工程的后期效果不尽理想。

  第二,特殊时期的区域联防联控。在特定的历史时期,如2008年的奥运会以及2014年的APEC会议,京津冀通过区域联防联控改善生态环境取得了显著的效果。北京市环境保护局在《北京奥运会空气质量保障工作的几点做法》指出,奥运会开幕前,华北区域受持续不利气象条件影响,空气质量面临超标的危险,北京、天津、河北启动了区域联动应急预案,对1000多家企业实施了停限产,有效遏制了污染浓度上升,确保了开幕式空气质量良好。此外,环保部和北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省区市成立了奥运空气质量保障工作协调小组,共同制定了《北京奥运会残奥会期间极端不利气象条件下空气污染控制应急措施》。2008年北京奥运会期间空气质量非常好,一级天占50%以上,得益于河北、山西、内蒙古、山东、辽宁等配合采取临时性节能减排措施,但难以形成长效机制。2008年北京奥运前后空气质量评估结果显示,60%的政策效果自2009年10月逐渐消失。2011年,WHO对全球91个国家近1100座城市空气质量进行评估,结果显示北京排名1036位。

  2014年11月,APEC北京会议期间出现了久违的蓝天,网民称之为“APEC蓝”。为做好APEC会议期间空气质量保障工作,按照京津冀及周边地区大气污染防治协作小组部署,北京、天津、河北、山东四省市分区域、分时段实施应急减排。环保部派出16个督查组。河北从11月1日开始有2000多家企业停产、1900多家企业限产、1700多处工地停;北京也有140多家企业停工、停产。通过工业企业停限产、机动车限行、工地停工等措施,APEC期间污染减排近半,才实现了“APEC蓝”。但这些环境质量的改善是靠非常规措施取得的,成本巨大,难以形成常态化机制。

  第三,探索生态补偿制度措施。为维护共同的生态利益,京津冀已在探索生态一体化的制度措施。冀北地区作为京津两市的主要水源地,需遵守严格的环保政策及产业布局规定,区际生态补偿不足,难以调动上游从事生态建设的积极性。目前,京津两市给予冀北地区的“支持”和“捐助”,大多是临时性、零碎的、非制度化的措施。为此,2009年,北京市政府发布了《关于促进生态涵养发展区协调发展的意见》,“十一五”时期北京市提出扶持周边贫困地区工作设想,在张家口、承德两市建立生态保护和生态产业发展区,承德提出“以水联利”的供水新思路,张家口、天津也在推动相关工作。

  长期来看,改善生态环境、治理大气污染需要通过产业结构、能源结构等优化调整,完善治理措施等实现减排效果的常态化。京津冀应根据区域发展定位,通过能源结构、与产业结构深度调整,坚持走新型工业化和新型城镇化道路,显著降低主要工业污染物排放量,显著降低发展过程中对京津冀地区大气环境的压力,加快建设京津生态安全屏障,为整个区域提供良好的生态环境。

  重点是联防联控环境污染

  深入推动三地积极落实《京津冀协同发展规划纲要》提出的生态环境保护各项政策措施,打破行政区域限制,推动能源生产和消费革命,促进绿色循环低碳发展,加强生态环境保护和治理,扩大区域生态空间。重点是联防联控环境污染,建立一体化的环境准入和退出机制,加强环境污染治理,实施清洁水行动,大力发展循环经济,推进生态保护与建设,谋划建设一批环首都国家公园和森林公园,积极应对气候变化。

  建立生态环境合作框架。打破冀北地区生态恶化与经济贫困的恶性循环,是京津冀实现可持续发展的关键。京津冀之间天然形成的生态联系,使它们具有合作的可能,随着收入水平和生态偏好强度的提高,生态联系将更加牢固,共同的生态利益将成为区域合作的强大动力。目前京津给予冀北地区的零碎的、非制度化的支持和帮助,并不能从根本上解决生态环境问题,如何克服环境保护的行政分割、生态补偿机制不健全和监督考核机制不合理等深层次的制度障碍将是京津冀生态环境合作所要解决的关键问题。从生态环境的整体性出发,通过一体化规划生态环境才能实现可持续发展,建立环境合作协调机制,以解决环境保护机制的行政分割;建立基于政府补偿和市场补偿的生态补偿机制;完善干部政绩考核机制和公众参与机制,健全环境监督考核机制。长三角作为我国区域一体化的成功典范,在生产要素跨地区流动、产业合理分工与密切协作等具有成功经验,尤其在生态环境一体化规划方面取得了重大进展,值得京津冀学习借鉴。支持张承地区印发实施生态保护和修复的指导意见,进一步推动实施三地植树造林实施方案,强化区域大气污染联防联控应对机制,将山东、河南毗邻河北部分区域纳入京津冀大气污染防治范围。

  建立制度化合作机制。地方政府是区域合作的主要推动者,当面临共同问题、寻求和维护共同利益时,地方政府间通过对话与协商等方式进行合作,是解决行政隔离问题的有效途径。京津冀三地在生态治理上加强合作,有助于落实十八届三中全会提出的建立生态环境保护的市场化机制,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,具体路径如下。

  第一,建立区域生态合作治理网络,政府管理向公共治理转变。区域生态治理网络以生态环境改善为根本目标,动员和吸纳社会非政府组织、公众、社会组织等共同参与,开展区域多主体合作治理,构建区域生态环境治理网络;合理界定治理主体的分工与界限,以高度的灵活性和自主性开展生态环境合作治理,降低生态环境风险;调整生态环境保护和建设各方的利益关系,在区域生态治理能力建设上开展合作,建立区域一体化环境监督巡查机制,提高区域生态治理能力。

  第二,完善生态补偿机制,共担环境治理成本。建立平等互利的生态补偿和资源转让机制,使生态功能区凭借其提供的生态服务获得合理收益。针对区域内限制开发或禁止开发地区建立生态补偿机制,弥补因生态保护丧失的发展机会,确保生态建设需要的资金投入。完善生态补偿机制,三地政府通过论坛、对话、联系机制等,就区际生态补偿的形式和数额进行沟通,使各方分担合理的生态治理成本;完善区域生态环境治理联动机制,加强大气污染联防联控,共同推进防护林水资源保护、清洁能源使用等项目建设,加快构建区域生态环境屏障,探索建立基于项目的生态补偿机制;建立复合型财政转移支付体制,健全区域环境和资源补偿机制,按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,通过横向转移支付体制促使落后地区保护好生态环境。

  第三,转变发展方式,构建生态产业体系。京津冀先天的生态关联,蕴含着生态服务贸易的巨大潜力,这是区域一体化的根本动力。这需要以企业为主体、靠项目带动。法国Perrier-Vittel矿泉水公司为保证其水源不受污染而投资于水源区有机农业的经典案例表明,随着消费者对“绿色”产品的偏好日益增强,生态系统服务日益成为私人生产所必需的投入品,以生态服务为基础的价值交易活动会大量出现。生态产业企业对长期环境问题的关注,比政府和居民更为积极,是地区可持续发展中重要的参与者,引入企业推进生态保护工作,有助于避免“政府失灵”。转变区域发展观念。改变以粮为主的传统农业发展模式,退耕增产和退耕圈养增收来改善农牧区生态环境,开发生态农产品。共同编制旅游规划,打造生态旅游;政府通过投资引导和技术扶贫政策,鼓励京津清洁技术和生态型产业转移扩散到冀北地区,发挥其自下而上的功能溢出效应,实现生态产业化、产业生态化。通过政府购买生态服务等方式,解决国家生态工程管护不力的问题。

  深化低碳发展领域合作。低碳发展是京津冀一体化的重要支撑,随着2017年国家统一碳市场的启动,鼓励京津冀探索建立区域碳交易市场,使碳市场更好地服务京津冀生态环境建设与国家统一碳市场建设。一是在区域低碳发展目标上开展合作。通过协商确定京津冀整体碳排放控制目标,协商制定各地的碳排放控制任务。二是在区域低碳管理制度建设上开展合作。首先要制定京津冀低碳发展总体规划,明确区域低碳发展思路、战略步骤及战略措施,其次要制定区域低碳发展的专项规划。各地低碳发展规划要相互衔接。三是区域合作碳基金。设立区域合作碳基金,提高区域能源效率和加强区域碳管理,投资区域低碳技术的研发,对区域低碳发展区域合作项目的融资,提高政府部门参与的积极性。四是低碳产业合作。建立区域低碳发展定期沟通交流机制,及时发布低碳产品信息、低碳产业信息、低碳技术信息,在战略性新兴产业、低碳农业、低碳工业、低碳服务业等方面积极开展合作。五是区域碳汇合作。整合区域碳汇资源,合理制定碳汇资源发展与保护规划,提升区域碳汇能力,在区域碳汇资源管理上开展合作。探索发展区域碳汇市场,结合碳交易试点和全国自愿减排市场建设,以植树造林和生态修复为基础,通过农林碳汇项目探索建立市场化生态补偿机制。六是低碳社会建设合作。在低碳社区建设、培育低碳文化、倡导低碳生活和低碳消费、普及低碳教育等方面开展合作。

  (作者单位:国家应对气候变化战略研究和国际合作中心)

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