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线上线下融合发展 打造智能政府和智能社会 | 特别关注
2018-02-06 17:02
  本文首发于2018年1月18日
  《中国战略新兴产业》
  数字经济时代的智慧政务 
  近年来,中国的数字经济发展尤为迅速,正深刻地改变着大众的生产和生活方式,作为经济增长新动能的作用正日益凸显。其中一个重要原因就是“互联网+”行动计划推动了数字技术与传统经济的创新融合。政务信息管理也搭上了数字经济的快车,智慧政务已经成为政府部门转变职能和作风、转变工作方式的重要途径。
  中共中央总书记习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调,要运用大数据提升国家治理现代化水平,以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手,形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。国务院也相继出台了一系列关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见,建成覆盖全国的整体联动、一网办理的“互联网+政务服务”体系。当前,我国政务信息系统整合共享水平如何?未来又将如何发展?
  本期,我们将从现状、政策、技术、未来趋势等多角度详细剖析,为读者呈现详尽的数字经济时代的智慧政务。
  本刊记者 顾彦
 
  “政府信息化要解决什么问题?促进组织结构扁平化,提高行政效率,降低管理成本,增强行政的规范化,方便工作、减少体力支出,方便群众、优化办事流程,改善政府形象……都要!”在清华大学、香港大学和澳门大学联合主办的 2017 年内地与香港、澳门特别行政区电子政务研讨会上,中国行政管理学会副会长、研究员高小平指出,电子政务既能协助政府加强管理,又能帮助政府加强服务。
  加强管理,提高运行效率,降低管理成本;加强服务,优化工作流程,方便群众办事。电子政务的应用,正在从内外两方面助力政府转变职能、推动行政管理创新、提高国家治理水平,政府正在迈向一种新的治理形态。清华大学公共管理学院教授、电子政务实验室主任,清华大学国家治理研究院执行院长孟庆国表示:“未来,在大数据的基础上,政务服务的提供不再是靠传统的部门、传统的人,而是靠一整套智能系统。”
  我国电子政务国际排名稳步上升
  孟庆国向本刊记者介绍,从世界范围内来看,电子政务的演进经历了电子化阶段、网络化阶段、数据化阶段,正在向智能化阶段发展。在电子化阶段,主要是计算机辅助处理政府工作,提升办公效率;在网络化阶段,主要是通过政府之间、政府和社会的网上交互,促进政府透明化和服务化;在数据化阶段,则是通过共享、开放和应用政务数据,创新数字治理模式和手段;未来,在智能化阶段,人工智能将在政府工作中广泛应用,打造智能政府和智能社会。
  从上世纪 80 年代开始,众多发达国家就开始重视电子政务发展。美国 2001 年成立了电子政务特别工作小组,近年来发布了《电子政府战略》、《2002 年电子政务法》、《政府信息公开法》等多个相关战略文件和法律法规,2017 年发布《增强联邦政府网络与关键基础设施的网络安全》、《政府技术现代化法案》;英国 1994 年提出“政府信息服务”实验室计划,后陆续发布《数据保护法案》、《政府现代化白皮书》、《以技术推动政府变革》、《开放政府合作组织英国国家行动计划》等;新加坡 1986 年就开始推行“国家 IT 计划”,后陆续推出“IT2000 计划”、“Infocomm21 计划”、“智慧国家 2015 计划”、“智慧国家 2025”计划等。
  我国也同样重视电子政务发展。哈尔滨工业大学教授、公共管理本科教学指导委员会委员米加宁介绍,我国电子政务的演进历程基本上与我国信息化历程同步发展。上世纪 80 年代初到 90 年代,是办公自动化阶段,中央和部分地方党政机关开展办公自动化工程,建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络;90 年代后,进入“三金”工程阶段,“金桥”、“金关”和“金卡”工程,是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程,是我国政府信息化的雏形;1997-2002 年左右,开始“政府上网工程”,国办发[2001]25 号文件指出,要结合政府职能转变和政务公开,筹建政府公众信息网网站。
  近年来,受互联网技术发展和广泛应用的带动,电子政务也进入飞速发展期,相关政策也对电子政务提出了更高的要求。2016 年 3 月,国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出,大力推进“互联网+政务服务”,实现部门间数据共享,让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵;2016 年 9 月,国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》,为解决地方和部门互联网政务服务中存在的网上服务事项不全、信息共享程度低、可办理率不高、企业和群众办事不便等问题,提供了有效的依据;2017 年 1 月,《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》的出台,为“互联网+政务服务”加强顶层设计、完善标准规范,提出了更具体的要求。
  根据《2016 联合国电子政务调查报告(中文版)》,我国电子政务国际排名稳步上升,尤其是在线服务方面已处于世界较先进水平。
  别让“互联网+政务服务”成摆设
  随着政府职能转变的不断深化和信息化发展的不断深入,网上政务服务已经成为政府为社会和公众提供服务的重要方式,“互联网+政务服务”正逐步成为创新政府管理和服务的新方式、新渠道、新载体。
  不久前国务院办公厅发布的《关于全国互联网政务服务平台检查情况的通报》(以下简称《通报》)显示,截至 2017 年 8 月底,北京、天津、上海、浙江、山东、广东、海南等地区平台搜索、注册、咨询等功能有效可用的比例在 80%以上;江苏、浙江、山东、广东、贵州、宁夏等地区平台 80%以上的服务事项规范性、实用性、准确性较好。此外,浙江提出“最多跑一次”、江苏提出“不见面审批”等,对互联网政务服务平台服务实效提出了更高要求。
  但各地区互联网政务服务平台加快建设的同时,在信息共享、平台功能、服务信息等方面也出现了一些问题,影响了平台作用的发挥,有的平台甚至办不成事。
  首先,办事入口不统一。统一办事入口是方便群众找到和使用互联网政务服务平台的首要条件。但一些地方互联网政务服务平台与政府门户网站“两张皮”,甚至出现同一事项内容不同、标准各异的现象,导致办事平台不好找、企业群众不愿用。抽查发现,26%的互联网政务服务平台未与本级政府门户网站前端整合,不能提供统一服务入口。
  第二,政务信息不共享。政务信息共享是多平台多系统联动、简化优化办事流程的必要条件。但抽查发现,部分互联网政务服务平台未能与部门办事系统实现统一身份认证、一号登录,办事系统间数据不能共享复用,导致企业群众办事需要在多个平台和系统间重复注册登录,网上办事变得繁琐复杂,降低了办事体验。
  第三,事项上网不同步。各级政务服务平台为方便群众办事,均按照部门或个人、企业等主题对政务服务事项分类设置。抽查发现,由于服务事项梳理上网跟不上平台建设步伐,68%的平台存在部分栏目下无内容的问题,导致“有路无车”、平台不能用。
  第四,平台功能不完善。畅通咨询渠道和提供精准的站内搜索是互联网政务服务平台能办事、好办事的重要保障。抽查发现,87%的平台咨询投诉渠道真实有效,但回复不及时的情况比较突出,38%的平台对用户咨询问题超过 5 个工作日未作答复。22%的平台搜索功能不可用,市、县级平台尤为突出。一些平台无搜索功能,一些平台无法搜索到已有服务事项,搜索功能成摆设。
  第五,服务信息不准确。办事服务信息清晰准确是实现“群众少跑腿”的必要条件。被抽查的政务服务事项中,有 25%只提供了申请、受理、审查等办事环节名称,未对各环节要求进行具体清晰描述;33%未明确办理时限、收费标准、联系方式等要素;13%对办理材料表述不清晰,存在“根据有关法律法规规定应提交的其他材料”等类似表述或兜底性条款;41%未提供办事表格下载,48%未提供表格填写说明或示范文本;55%未明确办理材料格式要求,比如原件/复印件、纸质版/电子版、份数等。办事指南不实用已经成为受企业群众诟病的痛点。
  这些不足之处背后反映出的数据共享、数据安全、线上线下各自为政等问题是目前各地电子政务发展过程中遇到的通病。
  孟庆国总结道,目前电子政务发展主要面临四方面挑战。一是数字鸿沟尚未弥合,缺乏介入手段或知识技能造成差距;二是网络安全形势严峻,网络安全防御体系不健全,新兴领域信息安全问题突出;三是隐私泄露风险加大,泄露窃密性事件频发,隐私保护法律仍需健全;四是信息孤岛普遍存在,技术原因导致系统隔离,组织原因造成各自为政。
  线上线下融合是发展方向
  “国务院办公厅组织开展的首次全国政务服务体系普查,让我们有机会一窥当前政务服务线上线下融合发展的现状和面临的困扰,同时理性思考其建设发展方向。”孟庆国说。
  《通报》指出,针对目前互联网政务服务平台存在的问题,认真清理整改,不断加强平台建设,提高服务能力,切实让企业群众办事更方便、更快捷。
  首先,进一步完善平台功能。从方便企业群众办事角度出发,着力提升平台的实用性。各地区、各有关部门要依托政府门户网站构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台,已经单独建设的平台要尽快实现与政府门户网站的整合,统一办事入口。加快推进信息共享,实现单点登录、一网通办。科学合理设置服务分类,避免出现“有栏目无内容、空架子不实用”等问题。完善平台搜索、咨询等功能,确保公众能够“找得到、问得清”。
  第二,准确细致公开办事服务信息。进一步规范和完善办事指南,详细列明依据条件、流程时限、收费标准、注意事项、联系方式等;明确提交材料的名称、依据、格式、份数、签名签章等要求,并提供规范表格、填写说明和示范文本。除办事指南明确的条件外,不得自行增加办事要求,不得存在模糊不清的表述。办事条件发生变化时,要动态更新相关信息。
  第三,开展全面自查整改。各省(区、市)人民政府办公厅、国务院各有关部门办公厅(室)要对本地区、本部门的互联网政务服务平台进行梳理,通过全国政府网站信息报送系统填报相关信息。
  孟庆国认为,线下平台办理量大,但受到时间空间制约,线上平台办事便利,但全流程网上办理事项少,线上线下平台应当优势互补,融合发展。首先,应当建立一体化网络化的服务体系,建设统一的服务界面、强大的后台支撑、联动的管理机制;其次,搭建全程留痕的服务监督体系,视频监控记录办事全过程,电子监察记录接关键办件节点,多种渠道高效处理服务投诉;第三,重构科学有序的服务管理体系,技术创新驱动服务内容优化重组,技术创新驱动服务管理模式变革;第四,加强人性化智能化的服务体验,线上线下资源共享减少材料提交,线下协同会商实现复杂事项线上联审联办,大数据分析支撑线上线下服务同步升级。
  “线上线下融合任重道远,应以解决关键问题为突破口,立足实际,设立清晰目标,制定详细计划,调动各参与主体积极性,行政力量、技术手段、制度变革等多管齐下,才能加快实现融合成果有益于民。”孟庆国总结道。
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